Em 2000 veio à luz a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – como resultado das pressões exercidas por credores representados pelo FMI, para por cobro à crise moral que se abateu sobre os Países onde reinavam a ciranda financeira, dentre os quais o Brasil. O objetivo principal desse instrumento normativo moralizador é o de preservar a saúde financeira do Estado. Países que não a adotaram o modelo imposto por FMI, como Argentina, ficaram no mar das amarguras perdendo o apoio das instituições financeiras internacionais.
Como um dos instrumentos para a preservação da saúde financeira do Estado a LRF obriga a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – com as seguintes atribuições:
a) Previsão de metas e prioridades de administração pública;
b) Orientação da elaboração da proposta de Lei Orçamentária Anual – LOA;
c) Dispor sobre alterações da legislação tributária;
d) Estabelecer política de aplicação das agências oficiais de fomento (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco de Desenvolvimento Econômico e Social e os Bancos Regionais);
Essa LDO, sob pena de crime de responsabilidade do agente público responsável deve conter um Anexo de Metas Fiscais Anuais em valores correntes relativas a receitas, despesas, resultados nominal[1] e primário[2] e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois exercícios seguintes (§ 1º, do art. 4º da LRF).
A Lei de Nº 12.919, de 24-12-2013 que aprovou a LDO para o exercício fixou a meta do superávit primário para o exercício de 2014 em 116.072 bilhões (art. 2º). Como as leis orçamentárias lidam com previsões de receitas e despesas, ainda que elaboradas com critérios técnicos e científicos para se aproximarem o tanto quanto possível da realidade conjuntural, não se pode esperar que os fatos aconteçam exatamente na medida das projeções levadas em conta pelo legislador. Daí a flexibilização do art. 3º que permite a redução do superávit primário em até 67 bilhões, uma variação superior a 57%. Se contratassem o pessoal do IBOP para fixação do superávit primário esse percentual de variação certamente seria bem menor.
Para verificação periódica da correta execução orçamentária a LRF obriga os Poderes e o Ministério Público apresentar o Relatório Bimestral Resumido da Execução Orçamentária (arts. 52 e 53) até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, devendo esse Relatório ser entregue ao Legislativo e ao Tribunal de Contas da União - TCU – além de ser disponibilizado por meios eletrônicos à população em geral para o controle social da execução orçamentária decorrente do princípio constitucional da legalidade das despesas, um corolário do princípio da legalidade tributária.
Se do exame desse Relatório Bimestral ficar constatada que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas do resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, o Poder responsável deverá promover a limitação de empenho e de movimentação financeira, nos trinta dias subsequentes (art. 9º e art. 31, º 1º, II).
Logo, se os Poderes estiverem cumprindo as determinações das normas de natureza preventiva da LRF não haveria como deixar de alcançar as Metas Fiscais que, como se disse antes, permitem uma flexibilização muito grande.
Não faz sentido algum sentido algum reduzir o superávit primário previsto para o exercício de 2014 no montante de 116.072 bilhões até o montante das desonerações tributárias e das despesas com o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC – cuja sigla passou a representar o crescimento de outra coisa bem diferente do crescimento econômico. Basta ler nos jornais a sucessão de escândalos financeiros na execução das obras do PAC cujos despesas vão se duplicando com o passar do tempo e grande parte delas não tem um termo final definido. Em tudo de assemelha às obras suntuosas da COPA contratadas sem licitação.
As despesas do PAC estão fixadas na LOA e as exonerações tributárias só podem ocorrer por leis específicas (art. 150, § 6º da CF) e respeitado o princípio da anterioridade. E mais, nos termos do art. 14 da LRF, as desonerações tributárias dependem de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, alem de atender ao disposto na LDO e a pelo menos uma das seguintes condições:
(a) a demonstração de que a renúncia fiscal foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais;
(b) estar acompanhada de medidas de compensação, no período de vigência da desoneração, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributos.
O rigor desse art. 14 da LRF, que assegura o cumprimento das metas fiscais estabelecidas, vem sendo alvo de inúmeras tentativas legislativas para o esvaziamento de seu conteúdo, de forma sub-reptícia, pelos legisladores eruditos de boa-fé, sempre visando o aprimoramento da legislação fiscal, como denunciamos em diversas oportunidades.
A surpreendente constatação no apagar das luzes de 2014 que a meta de superávit primário de 116.72 bilhões não será alcançada, nem com a redução de 67 bilhões autorizada pelo art. 3º da Lei de nº 12.919/13 que aprovou a LDO para o exercício de 2-014, é sinal de que a fala do ex Presidente Lula reflete a pura verdade quando declarou que em tempo de eleição “vale o diabo,” expressão que deixou chocado e perplexo o eminente Ministro Gilmar Mendes, um dos que foi nomeado no governo do PSDB.
Nenhum órgão ou instituição exerceram a fiscalização e controle da execução orçamentária ao longo do exercício de 2014. Os órgãos do Executivo não promoveram o controle interno; o Congresso Nacional abriu mão do controle externo, e o TCU deixou de atuar como órgão técnico, quer enquanto auxiliar do Legislativo, quer enquanto no exercício de atribuição própria e independente.
O descumprimento das normas da LRF implica crime de responsabilidade (art. 85, VI da CF e Lei nº 1.079/50) e ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/92, sendo certo que deixar de expedir normas de limitação de empenho e movimentação de recursos financeiros nos casos previstos em lei, com antes examinado, configura também uma infração administrativa que pune o agente público responsável com a imposição de multa pecuniária de 30% da remuneração que ele percebida.
Em arremate, a lei que alterou o superávit primário configura aquilo que denominamos ato de improbidade legislativa, pois instituiu ainda que de forma passageira o regime de gestão fiscal irresponsável. Daí para sua incorporação como regime permanente de gestão fiscal será um passo.
Tenho para mim que esse artifício legislativo, a exemplo do artifício contábil, tem como alvo o público externo, notadamente, as instituições financeiras internacionais, pois no âmbito interno o desrespeito sistemático de normas orçamentárias nunca trouxe consequências de qualquer espécie para os agentes públicos responsáveis. A programação mensal dos desvios de verbas consignadas ao Judiciário, para o pagamento de precatórios judiciais, incorporaram-se na cultura dos governantes como um grande instrumento de otimização de recursos financeiros para execução de obras que dão visibilidade à ação do Estado. A abertura de créditos extraordinários para cobrir despesas com gastos previsíveis, mas que não foram previstas e incluídas na LOA, o que é pior, com transferência de verbas de outras dotações, apesar de “n” condenações do STF[3], também já se incorporou na rotina dos governantes como um dos modernos meios eficientes de gestão fiscal que provoca da dança de verbas de uma dotação para outra a ritmo de samba, por conta de intermináveis realocação de recursos por meio de remanejamentos,[4] transposições[5] e transferências[6] de verbas. Não há mecanismo de controle e fiscalização da execução orçamentária imune a essas flutuações ditadas pela vontade pessoal do governante. Daí a tramitação da PEC nº 565/06 que institui o orçamento impositivo em substituição ao atual orçamento autorizativo.
Tanto as leis orçamentárias nunca foram levadas a sério que tornou-se praxe a aprovação da LOA no curso de exercício de sua execução e a LDO que tem por uma das finalidades orientar a elaboração de proposta de LOA, às vezes, é aprovada quando já está para findar a discussão do projeto de LOA no Congresso Nacional, uma espécie de orientação com efeito retroativo. Agora, descobriu-se uma forma de tornar correto tudo que foi erradamente executado ao longo de onze meses para encerrar o exercício de 2014 com uma perfeição absoluta, com as chaves de ouro, para ninguém botar defeito. Somos de fato um povo criativo.
SP, 8-12-14.
[1] Diferença entre o total das receitas e o total das despesas (superávit ou déficit)
[2] Diferença entre o total das receitas e o total das despesas, porém com a exclusão das despesas concerrnentes aos serviços da dívida. E aqui está a origem da chamada contabilidade criativa.
[3] O STF passou a admitir o controle abstrato das normas orçamentárias.
[4] Realocação de recursos de um órgão para outro.
5 Realocação de recursos no âmbito dos programas de trabalho dentro do mesmo órgão.
6 Realocação de recursos entre categorias econômicas de despesas dentro do mesmo órgão e mesmo programa de trabalho.
Por: Kiyoshi Harada - Jurista com 29 obras publicas, dentre as quais, Responsabilidade fiscal. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002 e Direito financeiro e tributário, 23º ed. São Paulo: Atlas, 2014. Acadêmico da Academia Paulista de Letras Jurídicas, da Academia Brasileira de Direito Tributário e da Academia Paulista de Direito.
Fonte: Harada Advogados
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