Com a entrada em vigor do novo Código de Processo Civil em março passado, um dos temas que tem chamado atenção da comunidade jurídica diz respeito aos reflexos da nova legislação processual sobre o processo administrativo, e mais especificamente, daquele que trata da matéria tributária no âmbito dos órgãos de julgamento administrativos. O debate é fomentado pelo artigo 15, que prevê a aplicação subsidiária e supletiva do novo Código na ausência de normas regulando o processo administrativo.
O CPC/2015 deve ser aplicado de forma supletiva quando inexista legislação especial tratando do processo administrativo tributário. Já a aplicação subsidiária se dará apenas naquelas hipóteses em que a legislação especial se omitiu em regulamentar determinada questão de ordem processual que é regulada no novo Código.
Em se tratando da aplicação subsidiária, será necessário que as legislações hoje existentes passem por um processo de adaptação, com a necessária modernização e contemplação de princípios que foram aperfeiçoados ou mesmo introduzidos no sistema pela nova legislação como a maximização do contraditório, a cooperação entre aqueles que litigam, a primazia do julgamento de mérito com a superação de aspectos formais que podem ser sanados no curso do processo e a uniformidade das decisões, dentre outros.
Neste contexto, já se identifica uma preocupação da comunidade jurídica em propor essas alterações, como a que vem sendo empreendida pela FGV Direito SP. O Núcleo de Direito Tributário Aplicado, em parceria com o MDA – Movimento de Defesa da Advocacia, tem debatido as alterações necessárias à lei do processo administrativo do estado de São Paulo para adequá-la ao novo contexto processual estabelecido pelo CPC/2015. As primeiras conclusões da pesquisa serão apresentadas em evento a ocorrer no próximo dia 06 de outubro, no auditório da FGV Direito SP.
Se o novo CPC, por meio do seu artigo 15, pretende promover uma interferência externa no processo administrativo tributário ao determinar sua aplicação subsidiária, a proposta que é pensada pela parceria entre o Núcleo de Direito Tributário Aplicado e o MDA é uma interferência interna, que se dará pela reformulação e adequação das normas que regulam o processo administrativo tributário. Pretende-se que os valores incorporados como fundamentais às relações processuais passem a compor as legislações do processo administrativo tributário.
A importância dessa interação do CPC/2015 com o processo administrativo tributário é verdadeira condição de efetividade do direito, pois, como bem apontado na exposição de motivos do Anteprojeto do novo Código:
“Um sistema processual civil que não proporcione à sociedade o reconhecimento e a realização dos direitos, ameaçados ou violados, que têm cada um dos jurisdicionados, não se harmoniza com as garantias constitucionais de um Estado Democrático de Direito. Sendo ineficiente o sistema processual, todo o ordenamento jurídico passa a carecer de real efetividade”.
Sendo a justiça tributária em estado de conflituosidade somente alcançada por meio do processo, instrumento por excelência de realização do direito material, é também o processo administrativo tributário um mecanismo para seu atingimento. A pergunta que se coloca, então, é a seguinte: quais os limites que devem nortear estas adaptações das leis que regem o processo administrativo? Essa resposta parte da necessária diferenciação entre normas que regulam o processo administrativo e aquelas que são estritamente procedimentais e, portanto, regem o procedimento administrativo; o encadeamento dos atos que conformam o rito do processo administrativo.
Não são essas normas (as de procedimento) que as inovações do CPC/2015 tocam. O movimento pretendido pelo Código privilegia a proteção do bem da vida controvertido, e não o rito processual. Por essa razão, qualquer complementação ou alteração interna que seja promovida nas legislações dos processos administrativos tributários deve ter preocupação desse quilate: a tributação tal como distribuída constitucionalmente.
Dessa forma, assim como se deu na elaboração do novo Código, e isso está estampado em sua exposição de motivos, o trabalho do Núcleo de Direito Tributário Aplicado e do MDA tem precipuamente cinco objetivos: 1) estabelecer expressa e implicitamente verdadeira sintonia fina com a Constituição Federal; 2) criar condições para que o “juiz administrativo” possa proferir decisão de forma mais próxima à realidade fática subjacente à causa; 3) simplificar, resolvendo problemas e reduzindo a complexidade de subsistemas; 4) dar todo o rendimento possível a cada processo em si mesmo considerado; e, 5) finalmente, sendo talvez este último objetivo parcialmente alcançado pela realização daqueles mencionados antes, imprimir maior grau de organicidade ao sistema, dando-lhe, assim, mais coesão.
Para atingir esse desiderato, necessariamente deve o processo administrativo tributário estar concatenado com o processo civil, pois, antes de ser administrativo e tributário, é processo, é mecanismo de solução de conflito de interesses. Adjetivar o processo de “tributário” é tomar como pressuposto da relação processual um conflito de interesses entre fisco e contribuinte, o que não infirma o fato de que processo tributário é, também, processo civil. Assim, à falta de um código específico, as contendas entre fisco e contribuinte serão resolvidas por meio das regras do processo civil, entrincheiradas no CPC, o ponto de partida, o norte e o sul de todo e qualquer instrumento de solução de conflito de interesse não penal. É o que preleciona Paulo Cesar Conrado:
“Processo tributário é processo civil, particularizado pela circunstância, única, de a relação jurídica que o precede logicamente alinhar-se ao específico ramo didático do direito tributário”.
Com o novo Código, oportunidades se abrem para repensar a efetividade do processo administrativo tributário. E justamente porque é processo, sofre das mesmas mazelas do processo judicial. Se a tentativa é consertá-las e até mesmo, melhorá-las, a fagocitose dos microssistemas é bem-vinda e crucial para a sobrevivência da ideia que acreditamos que o código pretende propagar: a existência de um modelo constitucional de direito processual, algo maior do que qualquer código ou legislação de processo administrativo tributário.
Por Juliana Furtado Costa AraujoDoutora em Direito Tributário pela PUC/SP. Professora do Mestrado Profissional da FGV Direito SP. Procuradora da Fazenda Nacional em SP
Por Camila Campos VergueiroMestre em Direito Tributário pela PUC/SP. Professora de Direito Tributário e Processo Tributário da FGV Direito SP e do IBET. Advogada em São Paulo
Fonte: Jota
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