INTRODUÇÃO: QUE ICMS uma SOCIEDADE DESEJA?
A tributação sobre o consumo é um processo civilizatório[1]: é tão-somente a sociedade pode e deve decidir – mediante as regras do processo legislativo – a estrutura do ICMS e quanto quer pagar a título de tributação sobre o consumo.
A lei é a voz e o instrumento da soberania popular, por isso tributação e orçamento público são matérias reservadas à lei: é direito de todo cidadão deliberar sobre quanto vai pagar (tributação), definir o tamanho do Estado e a qualidade dos serviços públicos (eficácia do gasto e orçamento público).
É importante ressaltar que pessoas jurídicas (empresas, entidades) não votam. Por isso, a tributação das empresas sobre a produção, importação ou exportação, vendas e compras, mediante artifícios jurídicos (presunções, ficções, substituição tributária etc.) obscurecem e iludem o contribuinte de fato (indivíduos e famílias). Mas a conta chega: as distorções acabam por se refletir individualmente nos preços e coletivamente na falta de competitividade no mercado nacional e externo.
A produção de uma nova legislação para incidência e cobrança do ICMS requer a identificação prévia de quais as características gerais que esse novo imposto deve ter. A legitimidade dessa nova legislação virá pelo debate amplo, aberto e qualificado das diretivas do novo sistema tributário que a sociedade deseja [2].
POR QUE NÃO FAZER O CERTO E PARTIR PARA UM MODELO IDEAL DE TRIBUTAÇÃO SOBRE O CONSUMO?
A tributação sobre o consumo é justa porque incide sobre a vida que se leva e sobre aquilo que levamos dessa vida: o resto da renda fica acumulada.
Tributar o consumo não é diferente de tributar a renda. Considerando toda a extensão da vida, Renda e Consumo são duas faces da mesma moeda. São duas formas de aplicar impostos sobre a mesma realidade. Obter Renda é adquirir meios, Consumo é a utilização dessa renda. Em cada ano, a Renda (R) corresponde ao Consumo (C) mais a Poupança líquida (P): R = C + P. Num modelo simples de vida econômica: na JUVENTUDE, as pessoas nem obtêm renda nem poupam (R = P = zero) e o Consumo é custeado por pais ou responsáveis; na VIDA ADULTA, a Renda excede o Consumo e P é positiva; na VELHICE, a Poupança tende a ser negativa já que a Renda é inferior ao Consumo. Considerando todo o ciclo de vida e abstraindo de herança, Renda e Consumo se equivalem. Durante a vida, a poupança passa de positiva a negativa, cumprindo seu papel de transferir meios para o futuro.
A tributação sobre o consumo no Brasil é arcaica e rudimentar.
O ICMS NA PRÁTICA NACIONAL é o exemplo máximo de tributação primitiva sobre o consumo: complexo, cumulativo, repleto de obrigações acessórias, foco gerador de enorme corrupção sistêmica e de grande parte da indústria do contencioso tributário. O ICMS atual desintegra a federação, degrada o ambiente de negócios, implica perda da competitividade nacional e dificulta o controle político da carga tributária, pois suas múltiplas exceções, isenções, reduções de base de cálculo e diferentes regimes ensejam falta de transparência que ilude a percepção do cidadão sobre os tributos embutidos nos preços dos bens e serviços.
O ICMS deve incidir sobre o consumo e tributar o consumo não é tributar a produção. A tributação da produção provoca danos à economia: menos produtividade, menos competitividade. O abuso da “substituição tributária” (em que o imposto é cobrado em caráter final, fora do mecanismo de crédito, na etapa de produção ou importação), a tributação de exportações para outros Estados e a concessão de benefícios setoriais ou casuística (para produtos específicos) resultam em perda de transparência, complexidade, insegurança jurídica, aumento dos custos de transação e irresponsabilidade fiscal.
COMO BEM TRIBUTAR O CONSUMO E DIRETIVAS DO ICMS cidadão (SINTA 4.0): SIMPLES, ISONÔMICO, NEUTRO, TRANSPARENTE E ARRECADADOR
O imposto sobre o consumo pode ser simples, geral e livre de privilégios. Embora recolhido pelos provedores de bens e serviços, um imposto de consumo é suportado por indivíduos e famílias.
Aplica-se igualmente a todos os setores econômicos, e cada empresa é mera intermediária entre Consumidor e Governo. Não existe “carga tributária setorial” nem existem razões para incentivos fiscais setoriais ou de outra ordem. O imposto pode ser simples de calcular, pagar e controlar tanto pelos agentes econômicos como pelo Fisco.
A nova estrutura de tributação sobre o consumo proposta para debate com a sociedade é representada por cinco diretivas que caracterizam o ICMS-SINTA 4.0: simples, isonômico, neutro, transparente e arrecadador.
1. SIMPLICIDADE indica facilidade e segurança jurídica para o contribuinte pagar seus tributos e cumprir suas obrigações acessórias, reduzindo as divergências na interpretação da legislação, que são a causa principal do contencioso tributário. O excesso de regras, resultante de tratamentos diferenciados para produtos, tipos de atividade, CNAEs origem e destino de mercadorias provoca hipercomplexidade do sistema e ofusca a legalidade: nem as empresas, nem os consumidores e nem o fisco têm a segurança jurídica desejável para a criação de ambiente de negócios e incremento do desenvolvimento. A simplicidade das regras que determinam a incidência e a cobrança do ICMS reduz divergências interpretativas, principal causa do contencioso tributário e propicia maior adaptação do sistema tributário à crescente complexidade do mundo real.[3]
2. ISONOMIA na tributação sobre o consumo indica que a alíquota deve ser uniforme para todos os bens e serviços. Os IVAs antigos tinham duas ou três alíquotas (bens essenciais, alíquota normal e alíquota majorada) mas a quase totalidade dos IVAs adotados nos últimos 20 anos tem alíquota única. Essa tendência decorre da evidência de que a multiplicidade de alíquotas de um imposto geral dificulta a observância pelo contribuinte, encarece o controle da arrecadação pelo fisco e cria vulnerabilidade política (pressões para extensão da alíquota reduzida a bens e serviços menos meritórios). Não existem dois indivíduos iguais e a discussão sobre quais variáveis devem influenciar na distinção a ser feita pela legislação tributária não provocarão consenso[4]. O sistema jurídico e a tributação sobre o consumo não têm capacidade de absorver todas as variáveis que podem ou não indicar capacidade contributiva. Além disso, onde todos pagam, todos pagam menos. Isso incrementa a receita pública e aumenta o potencial da redistribuição de renda a partir do orçamento público.
3. NEUTRALIDADE para que a tributação sobre o consumo não crie distorções no ambiente de negócios, permitindo a eficiente alocação do investimento e prevenindo a entropia do planejamento tributário.[5]. Qualquer distinção jurídica tem o potencial de distorcer escolhas. Neste sentido, uniformidade de alíquota, não-cumulatividade efetiva, simplicidade e legalidade plena são os instrumentos por excelência para se garantir a neutralidade do ICMS-SINTA.
4. TRANSPARÊNCIA para que os contribuintes saibam quanto estão pagando de impostos, dando visibilidade à complexa relação entre direito, economia e política, de modo a empoderar o verdadeiro titular do ônus da carga tributária – o cidadão – e aprofundar o exercício da cidadania fiscal nas eleições. Não-cumulatividade e alíquota uniforme são instrumentos para garantir a transparência e o efetivo exercício da cidadania fiscal dos cidadãos e governantes. A alíquota única garante o empoderamento do cidadão no debate político sobre carga tributária. Quando houver necessidade de aumentar a receita tributária, aumenta-se a alíquota, sem afetar os preços relativos dos bens e dos serviços. Os preços nominais podem subir ou descer uniformemente, como a maré do oceano levanta ou abaixa igualmente todos os navios.
5. ARRECADAÇÃO deve ser a finalidade de todo sistema tributário: a base da tributação do consumo é a produção consumida acrescida da importação para consumo[6]. O ICMS, como principal tributo do Estado, deve ser utilizado para arrecadar, financiando o Estado com tamanho e qualidade de serviços proporcionais aos desejos e aos tributos pagos pelo cidadão consumidor. Não se deve fazer política industrial ou redistribuição de renda com tributação sobre o consumo e, sim, a partir do orçamento. A redistribuição de renda a partir do orçamento público, por sua vez, requer eficiência do sistema tributário. Além de favorecer a transparência e a neutralidade, um sistema simples e sem diferenciações e privilégios, permite ao Estado arrecadar o necessário ao custeio, investimentos e programas sociais, com baixos custos administrativos de arrecadação.
PRINCÍPIOS JURÍDICOS DO ICMS-SINTA 4.0
É impossível reformar o ICMS[7]. A estratégia de novo ICMS-SINTA (MODELO) se justifica pela grande contaminação do ICMS, que está CORROÍDO E DESGASTADO[8] por incontáveis isenções, reduções de base de cálculo, incentivos e regimes especiais[9].
O caminho para resolver a guerra fiscal do ICMS é substituir o carcomido ICMS por um novo ICMS-SINTA – uma nova URV TRIBUTÁRIA[10] – que funcione com segurança jurídica e base de arrecadação ampla (sem exceções) como poderoso instrumento de arrecadação dos Estados.
Princípios jurídicos que devem orientar o ICMS-SINTA[11]:
1. RESPEITO À LEGALIDADE (art. 5º e art. 150, I, da CF88): fatos geradores, contribuintes, responsáveis, base de cálculo e alíquota devem ser previstos exclusivamente em lei, sem subterfúgios ou delegações de competência para atos do executivo;
2. ALÍQUOTA UNIFORME (art. 5º e art. 150, II, da CF88): a alíquota deve ser uniforme entre responsáveis e contribuintes, preservando as diretivas da simplicidade, da neutralidade e da transparência. A tributação não deve depender da classificação de bens e serviços. A alíquota única é essencial para transparência e o empoderamento do cidadão, como contribuinte efetivo e protagonista do debate político sobre carga tributária. A seletividade deve ser aliada à simplicidade mediante instituição de um adicional de imposto sobre a alíquota uniforme (não creditável) sobre um número limitado de bens que podem ser mais onerados (exemplo, bebida alcoólica, cigarros etc);
3. NÃO-CUMULATIVIDADE (art. 155, § 2º, I, da CF88): a não-cumulatividade deve ser plena. Extingue-se a anomalia do “crédito físico”, da “substituição tributária” genérica e garante devolução imediata dos créditos acumulados, qualquer que seja a sua origem;
4. CÁLCULO POR FORA: o Supremo Tribunal Federal decidiu recentemente, ao julgar a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS, que não faz nenhum sentido a cobrança de tributo sobre tributo. Essa prática torna a tributação sobre o consumo obscura, distanciando o contribuinte de fato (consumidor) do exercício da cidadania;
5. NÃO INCIDE NAS EXPORTAÇÕES (art. 155, § 2º, X, “a”, da CF88): em respeito à Constituição Federal, a legislação deve desonerar completamente as exportações de bens e serviços, garantindo-se a manutenção integral do crédito (tributação no destino) e imediato ressarcimento do crédito acumulado;
6. NÃO ONERA INVESTIMENTOS: tributar o consumo não é tributar a produção. O crédito sobre a aquisição de bens do ativo fixo deve ser integral e imediato. A não-concessão ou o retardo na tomada de créditos do ICMS pago por vendedores de máquinas e equipamentos desestimula a produção e o desenvolvimento econômico e social do País;
7. RESPEITO À FEDERAÇÃO (art. 60, § 4º, I, art. 150, V e art. 152 da CF88): o respeito à legalidade, a regra clara e plena da não-cumulatividade combinada com as alíquotas uniformes propiciarão respeito à cláusula federativa, não permitindo a existência de créditos indevidos;
8. TRANSPARÊNCIA PARA O CONTRIBUINTE (art. 150, § 5º, da CF88): respeito à regra constitucional que determina medidas legais para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços;
9. TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL DA ARRECADAÇÃO (art. 5º, inciso XXXI): alíquotas uniformes e qualidade da lei geral permitem que dados sobre arrecadação das empresas sejam abertos para conhecimento, controle social e exercício da cidadania fiscal;
10. TROCA DOS INCENTIVOS ATUAIS PARA INCENTIVOS LEGAIS (crédito financeiro, crédito de bens do ativo e devolução dos créditos acumulados) E PARA INCENTIVOS FISCAIS VIA DO ORÇAMENTO – LOA/LDO (art. 150, II; art. 150, § 6º; art. 146-A e art. 165 da CF88), que é o veículo normativo adequado para dispor, periodicamente, sobre avaliação de impacto, conveniência, eficácia e oportunidade de tais medidas: sem privilégios, a tributação se torna mais justa e onde todos pagam, todos pagam menos[12];
11. LANÇAMENTO COOPERATIVO (art. 146, III, b, da CF88 e art. 142 do CTN), em conformidade com o Código Tributário Nacional: (i) o contribuinte é responsável por informar o fato gerador e efetuar o pagamento do ICMS[13]; (ii) a autoridade tributária compete garantir a aplicação da legalidade de forma isonômica e transparente;
12. SIMPLIFICAÇÃO DAS OBRIGAÇÕES ACESSÓRIAS (art. 179 da CF88): para além de cumprir as regras das microempresas e empresas de pequeno porte, o Fisco deve eliminar obrigações acessórias desnecessárias: nota fiscal eletrônica (NF-e) e sistema público de escrituração digital (SPED) devem ser utilizados para simplificar a atividade e a vida do contribuinte;
13. DEVIDO PROCESSO LEGAL (art. 5º, LIV, da CF88): ninguém será privado de seus bens sem o devido processo legal. Lançamento tributário e processo administrativo tributário devem ser públicos, transparentes[14] e respeitar as regras da LC 131/09, da Lei de Acesso à Informação e do novo CPC. As consultas tributárias devem ser modernizadas para servirem como balizas e referência da legalidade concreta[15].
14. TRANSIÇÃO SEGURA E INFORMADA (art. 150, I e II, da CF88): a transição, além de respeitar as regras de anterioridade e irretroatividade, deve procurar respeitar contratos e expectativas normativas. A troca do ICMS antigo para o novo ICMS pode ser feita de uma só vez ou gradualmente num determinado número de anos (3 ou 5 anos). A nova carga tributária pode ser a mesma ou pode ser acrescida em conformidade com as necessidades do Estado e a definição final das alíquotas pelo poder legislativo.
ENFIM, RESPEITO À “MAIS ELEVADA AUTORIDADE”: O CIDADÃO BRASILIRO
É simbólica e poderosa a mensagem da Min. Cármen Lúcia, nova presidente do STF, quando, quebrando o protocolo na cerimônia de posse, homenageou a “mais elevada autoridade presente”: o cidadão brasileiro.
O esquema, exemplificativo, de vasos comunicantes acima representa as alíquotas uniformes possíveis e vasos comunicantes que sugerem adicionais de alíquotas sujeitos potencialmente à seletividade (setores estratégicos, bebidas alcoólicas, cigarros etc). São os dados da MATRIZ INSUMO/PRODUTO de cada Estado que definirão as alíquotas finais, mediante deliberação esclarecida do cidadão ecoada na Assembleia Legislativa.
A lei é instrumento da igualdade e da soberania popular. É direito de todo cidadão saber com transparência quanto paga para debater nas eleições federais, estaduais e municipais os temas de tributação, orçamento, gasto e qualidade dos serviços públicos nestas três esferas. O direito ao voto, a separação dos poderes, o pacto federativo e a proteção dos direitos fundamentais, previstos no art. 60, §4º da CF88, são prerrogativas do cidadão brasileiro que o Estado deve respeitar e garantir.
NÃO deve a base de uma tributação moderna sobre o consumo alcançar bens de capital, nem exportações, nem vendas entre unidades produtivas, nem ter caráter cumulativo. A não-cumulatividade se garante pelo crédito do imposto pago nas vendas intermediárias (antes da entrega para consumo). A não oneração de bens de capital e exportações para o exterior se materializa pela pronta devolução de créditos acumulados por exportadores, garantindo-se competitividade, ambiente de negócios, segurança jurídica e responsabilização política do consumidor-eleitor.
Nosso processo democrático da REFORMA DA QUALIDADE DO ICMS precisa começar por um Estado que se tornará modelo de toda a federação brasileira. Depois virá mais um e outros Estados formaram juntos blocos poderosos de áreas de livre comércio com tributação harmônica do ICMS.
Depois a União irá aderir ao modelo, usando o protótipo inaugural da tributação sobre o consumo do ICMS, para reformar o PIS/COFINS. Depois virá o Mercosul em direção aos países do Tratado Transpacífico de Comércio Livre.
A União Européia começou com dois Estados (Alemanha e França) trucidados pelas duas guerras mundiais; hoje são 27 nações com língua diferentes, mas com sistemas tributários que se conversam.
No Brasil, a esperada reconstrução da federação pode começar pelo exemplo de um Estado: somos 27 Estados em busca de uma federação e de um líder para acabar com a guerra fiscal e tornar o Brasil uma referência de tributação mundial sobre o consumo.
A palavra final sobre o ICMS-SINTA-CIDADÃO é da “mais elevada autoridade presente”: O CIDADÃO BRASILEIRO.
Melhorar o Brasil? Sim, nós podemos!
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[1] Artigo JOTA “É hora da reforma da qualidade da tributação sobre o consumo”: http://jota.uol.com.br/e-hora-da-reforma-da-qualidade-na-tributacao-sobre-o-consumo
[2] Ver “Nossa Reforma Tributária”http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,nossa-reforma-tributaria,10000060810 (no Estadão).
[3] Joseph Stiglitz, chama essa capacidade de adaptação de um sistema tributário à realidade econômica de “flexibilidade”. Economics of the Public Sector. 3rd ed. New York/London: WW Northon & Company, p. 466-467.
[4] Joseph Stiglitz utiliza alguns exemplos para justificar a neutralidade tributária: o resultado da tributação das janelas na Inglaterra durante o século XVII resultou na construção de casas sem janela. […] Nos Estados Unidos, a depreciação favorável para paredes removíveis encorajou a construção de escritórios com esse tipo de material, ainda que houvesse intenção de permanência. Joseph Stiglitz, economista americano vencedor do prêmio Nobel em 2001 e autor do livro Economics of the Public Sector, dá o seguinte exemplo para estressar a aplicação do princípio da igualdade a partir da tributação: Considere-se um par de gêmeos idênticos em todos os aspectos, exceto pelo fato de um deles gosta de sorvete de baunilha e o outro de chocolate. Para simplificar, imaginemos que ambos os sorvetes possuam o mesmo preço. Estaria o sistema tributário tratando igualmente essas duas pessoas se o sorvete de chocolate possuísse uma tributação diferente do sorvete de baunilha? A resposta a essa questão depende da escolha pelas diferenças de sabor como uma variável importante para a distinção a ser feita pelo sistema tributário. Esse e outros exemplos, segundo ele, demonstram a dificuldade preliminar de se definir o que significa um tratamento igualitário e quando um tratamento diferenciado se justifica.
[5] Economics of the Public Sector, cit., p. 458-459.
[6] Ver artigo “Em defesa de um IVA nacional versão 3.0 e modelo mundial”: http://jota.uol.com.br/em-defesa-de-um-iva-nacional-versao-3-0-e-modelo-mundial (no JOTA).
[7] Ver proposta do Centro de Cidadania Fiscal – CCiF, no artigo “É hora da reforma da qualidade da tributação sobre o consumo”http://jota.uol.com.br/e-hora-da-reforma-da-qualidade-na-tributacao-sobre-o-consumo (no Jota).
[8] Ver artigo “Arquitetura da destruição: o ICMS e seus 8.709.120 sistemas”: http://jota.uol.com.br/arquitetura-da-destruicao-o-icms-e-seus-8-709-120-sistemas (no Jota.)
[9] Artigo: “5 usos abusivos do termo “redução de base de cálculo” e o horror da Guerra Fiscal”: http://jota.uol.com.br/5-usos-abusivos-do-termo-reducao-de-base-de-calculo-e-o-horror-da-guerra-fiscal (no Jota).
[10] Ver artigo “A “URV” tributária e o fim da guerra fiscal do ICMS”:http://jota.uol.com.br/urv-tributaria-e-o-fim-da-guerra-fiscal-icms
[11] Ver “As 20 vantagens da Contribuição Geral sobre o Consumo”:http://jota.uol.com.br/20-vantagens-da-cgc-x-piscofins-reforma-da-qualidade-sistema-tributario (no Jota)
[12] Como diz Padre Antônio Vieira, no sermão proferido na Igreja das Chagas (Lisboa) em 1642: (…) O maior jugo de um reino, a mais pesada carga de uma república, são os imoderados tributos. Se queremos que sejam leves, se queremos que sejam suaves, repartam-se por todos. Não há tributo mais pesado que o da morte, e, contudo, todos o pagam, e ninguém se queixa, porque é tributo de todos. Se uns homens morreram e outros não, quem levara em paciência esta rigorosa pensão da mortalidade? Mas, porque não há privilegiados, não há queixosos.Imitem as resoluções políticas o governo natural do Criador e reparta-se por todos o peso, para que fique leve a todos. Os mesmos animais de carga, se lha deitam toda a uma parte, caem com ela… Se se repartir o peso com igualdade de justiça, todos o levarão com igualdade de ânimo: Porque ninguém toma pesadamente o peso que se lhe distribuiu com igualdade – disse o político Cassiodoro. (…)
[13] Ver “O ‘iluminado’ ou ‘a maldição’ do lançamento por homologação”http://jota.uol.com.br/o-iluminado-ou-a-maldicao-do-lancamento-por-homologacao (no Jota).[14] Ver artigo “ Observatório do Carf – Segredo, poder e o que a Bahia tem?”: http://jota.uol.com.br/observatorio-carf-segredo-poder-e-o-que-bahia-tem (no Jota).
[15] Ver artigo no JOTA “Macrovisão do crédito tributário: DRO, CORAT e a nova norma-antielisiva da MP 685”: http://jota.uol.com.br/macrovisao-credito-tributario-dro-corat-e-nova-norma-antielisiva-da-mp-685
Por Eurico Marcos Diniz de Santi
Diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Coordenador do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) e Professor da FGV Direito SP
Por Isaias Coelho
Diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Doutor em economia. Coordenador e professor no programa GVlaw da FGV DIREITO SP, pesquisador sênior do NEF e consultor internacional em tributação. Foi Secretário Adjunto da Secretaria da Receita Federal e chefe das divisões de administração e política tributária do Fundo Monetário Internacional
Por Nelson Machado
Diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Doutor em contabilidade e controladoria. É professor e consultor na Escola de Economia de São Paulo (FGV). Foi Ministro de Estado da Previdência, Secretário Executivo do Ministério da Fazenda e Secretário Executivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Por José Clovis Cabrera
Advogado. Agente Fiscal de Rendas aposentado, foi Consultor Tributário, Delegado Regional Tributário, Diretor Executivo da Administração Tributária e Coordenador da Administração Tributária da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Compõe o Conselho de Assuntos Tributários da FECOMÉRCIO de São Paulo e o Conselho de Altos Estudos em Finanças e Tributação da Associação Comercial de SP
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Advogada. Professora da FGV DIREITO SP. Coordenadora do Grupo de Estudos em Direito e Contabilidade (GEDEC)
Fonte: Jota
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